律师代理某机构参与朱某某诉该机构、刘某、第三人某房地产公司等建设用地使用权纠纷二审案

2010年10月11日、2010年12月15日，湖南省某局某队（以下简称：某队）与某房地产开发有限公司（以下简称：某公司）先后签订《某县基地土地使用权转让意向协议》（以下简称“意向协议”）和《某队某县基地地面建筑物附着物及土地使用权转让协议》（以 下简称“转让协议”），约定某队将两宗位于某县基地、性质为国有划拨用地的土地使用权转让给某公司，某公司支付3243万元转让价款。

2011年4月8日，四家地勘单位为盘活存量国有划拨土地资产，解决职工住宅和基础设施建设欠账及找矿发展、安置职工等问题，联合向人民政府提交了《请示》,请示给予地勘单位处置划拨土地的政策支持。2011年11月4日，人民政府办公厅作出《复函》，从政策上同意省属地勘单位依法处置现有存量划拨土地资产，并特别明确了“1、处置划拨土地补缴的土地出让价款全额缴入省国库，纳入基金预算管理，由省财政厅会同省国土资源厅统筹安排用于支持省属地勘单位地质找矿和发展；2、土地成交价款扣除补缴的土地出让价款后的剩余部分统一缴入省非税收入汇缴结算户后，划缴国库，纳入一般预算，由省财政安排用于改善该省属地勘单位基础设施建设欠账等历史遗留问题”。

2011年12月29日，某队与某公司签署《关于某县基地土地使用权变性采取方式和工程流程会议纪要》(以下简称《会议纪要》)，约定: 1、《转让协议》继续履行;2、以某队为主体办理涉案土地使用权出让报批工作，某公司配合; 3、某公司参与涉案土地招、拍、挂并按实交纳土地成交价款、税金及其他一切费用。其中，土地出让价款部分由省财政安排用于某队地质找矿和发展，不予退回某公司。土地成交价款扣除土地出让价款后的剩余部分，由某队整理资料上报国土资源厅。国土资源厅、财政厅批复后，该部分资金在财政厅资金到达某队账上后三个工作日内无息退回某公司。

2012年10月10日，某队向某县人民政府出具《解除某县基地土地使用权转让协议说明的函》，某队通过此函向某县人民政府说明其与某公司签订的《转让协议》已经协议解除；次日，某公司向某队出具《解除某县基地土地使用权转让协议的函》，某公司通过此函件确认了某队与其签订的《转让协议》已经解除。

2013年6月6日，某队向湖南国土资源厅提交《请示》，请求依法处置某县基地划拨土地。2013年9月2日，国土资源厅、财政厅下发《批复》，该文件确定了某县基地地块的土地处置方案:因该土地为经营性用地，该土地采取以不低于经审查后的评估地价8321.49万元为起始价以招标拍卖挂牌的方式向全社会公开出让，由某县国土资源局从某队收回该地块的土地使用权，并具体组织实施土地招标拍卖挂牌程序。并且，该文件再次明确了“土地成交价款扣除补缴土地价款后的剩余部分为一般预算，由财政厅安排用于改善某队基础设施建设欠账等历史遗留问题”。

2013年12月11日，国土资源厅向某队下发《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回某队某县基地划拨土地使用权，并由某县国土资源局以网上公开挂牌方式出让。2014年1月25日，某公司出价10200万元竞得上述某县基地地块，2014年2月7日，某公司与某县国土资源局签署《国有建设用地使用权出让合同》。2014年3月20日，某队全额退还了《转让协议》项下某公司支付的土地转让款3243万元。

某公司竞得上述某县基地地块后，要求某队按照之前双方签订的《转让协议》和《会议纪要》支付相关费用，并将其认为享有的债权转让给朱某某等。2017年初，朱某某等就某公司与某队关于某县划拨土地使用权处置过程中产生的纠纷诉至中级人民法院，中级人民法院于2017年9月14日作出（2017）湘02民初13民事判决，某队提出上诉，高级人民法院经审委会讨论后发回重审。一审法院于2019年4月24日作出民事判决，朱某某、刘某、刘某某提起上诉。高级人民法院于2019年9月18日立案后，依法组成合议庭，公开审理了本案。

本案系建设用地使用权合同纠纷，主要争议焦点为：1、《转让协议》《会议纪要》的合同效力应当如何确认？2、某公司转让债权前，对某队享有的债权数额应当如何确定？

一、《转让协议》依法应当认定为无效合同。

（一）《转让协议》未经有批准权的政府批准，且不存在《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称“解释”）第十一条后半段规定的合同效力补正情形，应当认定为无效合同。

（1）从立法依据上分析，只有案涉划拨土地使用权人向政府主管部门申请办理土地出让手续，经政府批准案涉土地出让至某队名下并签订土地出让合同后，才满足《解释》第十一条后半段规定的合同效力补正条件。

首先，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）第四十五条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第六条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定，划拨土地使用权进行转让需先由划拨土地使用权人向政府主管部门进行申请，经批准后划拨土地使用权人与政府土地管理部门签订土地使用权出让合同，然后划拨土地使用权人再进行土地转让、交纳土地出让金等程序，即确立了“先出让再转让”的原则。然后，最高人民法院民事审判第一庭编著的《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》一书中，最高人民法院对第十一条的立法背景和目的进行了阐述，并且对该条后半段的理解与适用情形做了特别说明：“根据合同效力补正的原理和已有的司法实践，本条后半段根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条的规定……，明确了“起诉前划拨土地使用权人经有批准权的人民政府批准，并办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。据此规定，原划拨土地使用权人在起诉前经过政府主管部门的追认批准，在与政府办理土地使用权出让手续后，已经转化为出让土地的使用权人，而根据出让土地使用权转让的相关规定，应当认定转让合同有效”。

（2）从逻辑上分析，只有案涉土地使用权的出让方式为协议出让，才能适用《解释》第十一条后半段规定的合同效力补正情形。

结合本案分析，某队与某公司签订《转让协议》，协议约定某队将名下某县基地的划拨土地使用权转让给某公司，在该协议签订时并未经有批准权的人民政府批准，至本案起诉前，有批准权的人民政府对某队与某公司签订的《转让协议》不知情，某队也并未经有批准权的人民政府批准与其办理土地出让手续并签订土地出让合同，因此，本案案涉地块的实际交易情形并不满足《解释》第十一条后半段规定的合同效力补正的条件，从而某队与某公司签订的《转让协议》不能适用《解释》第十一条后半段规定的应当认定合同有效的情形。本案案涉土地使用权经政府主管部门批准通过招标拍卖挂牌的方式公开出让，不适用《解释》第十一条后半段的规定，从而不能据此认定双方签订的划拨土地使用权转让合同有效。

综上所述，结合客观事实，无论从立法依据的角度，还是从逻辑推断的角度，本案某队与某公司签订的《转让协议》都不能适用《解释》第十一条后半段的规定认定该协议部分有效、部分无效，而应当适用该条前半段的规定认定该协议全部无效，对双方自始至终无约束力。

（二）依据《政办函［2011］156号》和某队单位的性质可知《会议纪要》中约定的“土地成交价款扣除补缴的土地出让价款的剩余部分”属于一般预算资金，《会议纪要》将一般预算资金挪作他用的约定因违反《预算法》和《预算法实施条例》的效力性强制性规定，应当认定无效。

某队属于政府全额拨款的全额预算事业单位，且依据《政办函［2011］156号》（简称“156号文件”）可知，本案案涉土地成交价款扣除补缴的土地出让价款的剩余部分（以下简称“案涉土地剩余财政资金”），为一般预算资金、政府非税财政收入、国库资金、专项资金。该资金作为政府非税财政收入、国库资金[见《预算法》第二十七条，一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入；第六十条，已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付]，非基于法律、行政法规的规定或者国务院的决定，不得退付；该资金作为一般预算资金、专项资金已经通过156号文件明确了从哪里来，到哪里去，非经有权机构基于合法程序，不得擅自改变该笔预算支出的用途。[见《预算法》第六条，一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。第六十三条，各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理，不得截留或者动用应当上缴的预算收入，不得擅自改变预算支出的用途。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》第（七）条第2款，要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。《中华人民共和国预算法实施条例》第三十八条，各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金的规定，各级政府部门、机关、事业单位使用财政资金必须严格执行预算和财政制度，不得擅自改变预算支出的用途。《事业单位财务规则》第二十三条，事业单位从财政部门和主管部门取得的有指定项目和用途的专项资金，应当专款专用、单独核算，并按照规定向财政部门或者主管部门报送专项资金使用情况；项目完成后，应当报送专项资金支出决算和使用效果的书面报告，接受财政部门或者主管部门的检查、验收]。

而根据156号文件规定，案涉土地剩余财政资金由省财政安排用于改善基础设施建设欠账等历史遗留问题，同时，《请示》和《批复》，明确了财政厅对案涉土地剩余财政资金用途的批准，用于“支持地质找矿”、“改善职工住房”、“解决基础设施欠账等历史遗留问题”。《会议纪要》关于案涉土地剩余财政资金无偿支付给某公司的约定，明显不符合文件规定的用途，违反了《预算法》第六十三条、《预算法管理条例》第三十八条关于不得改变预算支出用途的效力性强制性规定，应当认定为无效。

二、一审判院判令某队承担按年利率24％计算的利息超出被上诉人请求，没有事实依据且适用法律错误。

首先，判令某队承担按24％年利率计算的利息超出被上诉人诉讼请求。虽然被上诉人起诉状要求某队承担按银行贷款利率4倍计算的利息，但根据被上诉人于2017年8月22日向一审法院提交《补充代理意见》，其中阐明“根据最高院关于逾期付款违约金的司法解释，没有约定利息或者违约金，也应按人民银行同期贷款利率加收30％至50％计算的违约金”，其被上诉人还按照同期贷款利率的150％计算出违约金数额为1,801,834.53元。一审法院在被上诉人转为主张以银行贷款利率的150％计算利息时仍判令某队按24％的年利率承担利息，超出被上诉人请求。

其次，一审法院认为“由于某队长期拖欠应付某公司款项，造成其融资成本增加，其利息损失是客观存在的，故原告主张被告支付利息的请求应予支持，其利息计算标准可参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》按年利率24％计算”。但是一方面，一审法院没有论证某公司损失和“某队拖欠”之间的必然因果关系，且某队和某公司不存在任何关于违约金和利息的合同约定，一审法院冒然参照关于民间借贷的法律规定，并按法律可支持最高额度认定利息为24％，没有事实依据且适用法律错误。

一、关于《转让协议》《会议纪要》效力

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案 件适用法律问题的解释》第十一条规定，“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”本案中，某队作为划拨土地使用权人，无权转让案涉地块土地使用权，其与某公司签订《转让协议》，根据上述法律规定，应当认定无效。但在本案起诉前，某公司通过招、拍、挂方式，获取了土地使用权，因此，是否可以此认定该《转让协议》有效是本案的关键。综合全案考虑，某公司通过竞拍方式取得案涉土地使用权并非《转让协议》的延续。也就是说，某公司和某队签订《转让协议》与某公司通过竞拍方式取得案涉权系两个独立的民事法律行为，某公司通过竞拍方式，明知划拨地不能转让，仍签订协议转让，且还约定，将竞拍案涉土地的价款扣除补缴的土地出让价款的剩余部分资金，在财政资金到达某队账户后三个工作日内无息退回给某公司。此约定实质是通过土地使用权出让的合法形式规避划拨土地不能转让的规定，通过部分返还土地出让价款的方式固定某公司按转让价款获取案涉土地，其实质仍然是维护此前无效的《转让协议》。若依双方该约定，将土地出让价款剩余部分退还给某公司，则招、拍、挂程序中的出让价款实则并非真实意义上的出让价款。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通， 损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。上述《转让协议》《会议纪要》违反上述第二项法律规定，应当认定为无效。

《复函》系同意相关单位处置现有存量国有划拨土地资产，并非批准某队转让国有土地使用权，更非追认批准其向某公司转让国有土地使用权。朱某、刘某、刘某某以该复函系案涉国有土地使用权转让的批准文件而主张《转让合同》有效，缺乏事实根据，不予支持。

二、关于无效合同的处理

无效合同自始没有法律约束力。双方因无效合同取得的财产应当返还。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还：不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。"本案中，某队因无效合同而取得转让款 3243万元已经返还，但2010年12月24日至2014年3月21日期间，其占有转让款，某队应当支付资金占用费。某队自认其应当向朱朱某、刘某、刘某某支付1480万元资金占用费，本院予以确认。

综上，朱某、刘某、刘某某上诉请求部分成立，一审认定事实略有不清，但适用法律正确。

划拨土地使用权转让纠纷中，满足《解释》第十一条后半段合同效力补正条件，从而认定划拨土地使用权转让合同有效的前提应当是划拨土地使用权人（划拨土地使用权转让方）在起诉前经过政府主管部门的追认批准办理土地出让手续，并与政府土地管理部门签订土地出让合同，即使目标地块是通过招标拍卖挂牌的方式公开出让，也满足合同效力补正的条件。《解释》第十一条后半段规定的合同效力补正情形只能发生在案涉土地使用权协议出让的情况下，其他形式出让的不能适用该条款。因为，若案涉划拨土地转性后经有批准权的人民政府批准的出让方式为通过招标拍卖挂牌公开出让，则该土地必经相关国土部门收回土地使用权进行公开出让，此时原土地使用权人已不具有对该出让土地的控制权及处置权，必然也不具有该土地的转让权，原签订的土地转让协议已经无法履行，自然认定原签订的转让协议有效也是没有意义的，反之，如果认定原转让协议有效并可履行，将导致后续的公开招标拍卖挂牌程序没有意义，土地使用权的受让人在公开招标拍卖挂牌程序之前就已经确定，此行为严重违反《招标投标法》、《拍卖法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》的规定，明显是不可行的，也是自相矛盾的。

建议事业单位在建设用地使用权转让过程中遇到政策变更以及一般预算资金挪作他用问题时，应当尽早向专业律师寻求帮助，以尽可能减少法律风险及纷争。