律师代理某县人民政府参与某城镇建设公司诉其行政协议纠纷行政诉讼重审二审案

2010年6月，某县人民政府（以下简称“某县政府”）与某城镇建设有限公司（以下简称“某建设公司”）签订《某县城市综合开发项目投资合同书》（下称“《投资合同书》”）。某建设公司投资建设某县市政道路，某县政府以市政道路建设项目周边土地（下称“捆绑土地”）依法公开出让所得收益偿还某建设公司投资。“捆绑土地”出让时，届时评估价超出某建设公司竞争性谈判价（35万元/亩）的升值部分，某建设公司分配60%，某县政府分配40%；如最后受让价格超过届时评估价的部分，某建设公司分配50%，某县政府分配50%。

2013年4月，双方签订《某县城市综合开发项目变更协议》，约定“捆绑土地”出让价款超出80万元/亩时，超出部分某建设公司不参与分成。

2011年1月至2019年1月期间，某县国土资源局陆续出让“捆绑土地”约460.43亩，某县政府向某建设公司支付“土地返还款”、“土地返还奖励款”、“土地溢价返还款”共计7558.13万元。

2018年12月，某建设公司提起本案诉讼，请求判决某县政府向其支付142.38亩土地对应的土地收益分成款3844.26万元（重审期间变更为5649.26万元），继续履行《投资合同书》及相关协议，并支付违约金5544.9万元。

2019年9月，某市中院作出一审判决，认为《投资合同书》未违反法律和行政法规的禁止性规定，应属合法有效，某建设公司要求支付土地收益分成款请求成立。判令某县政府向某建设公司支付土地收益分成款3844.26万元，驳回某建设公司其他诉讼请求。

2020年4月，某省高院作出二审判决，裁定撤销一审判决，该案发回重审。

2021年5月，某市中院作出重审一审判决，认为《投资合同书》约定的土地出让金分成，属于以“招商引资”名义变相减免了土地出让收入，违反国务院及相关部门规范性文件的强制性规定，应属违法，损害了国家和社会公共利益，应当对某建设公司的信赖利益予以保护，以土地出让金溢价分成条款约定的数额为基数酌情按照20%确定相应补偿款项。判决某县政府向某建设公司支付1129.79万元，驳回某建设公司其他诉讼请求。

2021年10月，某省高院作出终审判决，认为《投资合同书》及其变更协议中关于土地出让金溢价分成的约定，违反了《城市房地产管理法》及国务院、有关部委的规范性文件规定，损害了国家和公共利益。某建设公司对该收益没有合法的信赖利益，原审判决以土地出让金溢价分成条款约定的数额作为基数酌情认定某建设公司损失，确属不当，判决撤销一审法院重审判决，驳回某建设公司诉讼请求。

一、涉案协议中的土地出让金分成条款违法且损害国家和社会公共利益，应属无效。某建设公司要求某县政府支付的投资收益实为土地出让收入，对某建设公司的该诉讼请求不应予以支持。

1、涉案协议中存在明确的“土地出让金分成”约定。

《投资合同书》第十三条第二项及《某县城市综合开发项目变更协议》第五条约定的分成对象明确指向“土地出让升值收益”、“土地出让价款”，即分成对象明确为土地出让收入。某建设公司主张上述条款只是其投资收益金额的计算方式，与客观事实明显不符。

2、涉案协议履行过程中存在明显的土地出让金返还事实。

某县政府提交的第43号证据中，《预算外资金拨款书》、《财政专项资金拨款书》、《某市地方税务局预收款专用凭据》等多份款项拨付凭证中，明确载明拨付款项为“土地出让金”、“土地返还款”、“酒店土地返还奖励款”、“儿童乐园及商业风情街地块土地溢价返还款”、“二期5#地块政府土地溢价返还款”。上述证据证明，政府方在履行涉案协议过程中已经支付给某建设公司的7558.13万元的款项性质为土地出让收入。

3、涉案协议土地出让金分成条款明显违反国家土地出让金收支管理法规，应属无效。

《城市房地产管理法》第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。”国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”

土地出让金收支，是加强土地管理的一项重要举措，是国家重大财政制度，涉及地方政府财政安全，涉及防范地方政府债务风险这一重大国家宏观政策。《投资合同书》中关于土地出让金分成的约定，违反了国家土地出让金收支管理制度，导致国家公共财产流失，增加了地方政府隐性债务风险，减少了其他公共预算支出，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”。

二、一审法院认定的某建设公司的损失，以及某建设公司上诉主张的损失，均缺乏事实依据和法律依据。

信赖利益，应当以行政行为相对人善意无过错为前提。如果相对人具有明显的过错，则不构成善意信赖、合理信赖，其所谋取的非法利益应当不予保护，其非善意导致的损失应当自行承担。并且，行政行为主张信赖利益损失的，应当对其具体损失承担举证责任。

1、某建设公司并未提出信赖利益损失补偿的诉讼请求，也未提供任何证据证明其损失。

本案中，某建设公司以某县政府违约为由，请求法院判令某县政府承担违约责任，并未依据“土地出让金分成条款”无效主张信赖利益损失。一审法院径直判令某县政府补偿某建设公司损失，缺乏法律依据。并且，一审判决已经查明“某建设公司未提供证据证明其因某县政府自行纠正行为所受的实际损失”。代理人认为，某建设公司既未提出信赖利益损失补偿的诉讼请求，亦未提供证明其存在损失的任何证据，人民法院应当依法驳回其诉讼请求。

2、某建设公司谋求土地出让收益，不构成善意信赖、合理信赖。

早在2006年，国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，禁止任何地区、部门和单位减免土地出让收入或变相减免土地出让收入。财政部、国土资源部、人民银行多次发布规范性文件重申上述规定。

对于上述公开发布实施的规范性文件，无论是行政机关，还是行政相对人，都有遵守的义务。某建设公司作为一家专门从事城镇化建设、房地产开发经营的专业商事主体，应当知晓并遵守上述规定。某建设公司违反上述规定谋求土地出让收入，其所谓的“信赖”，是对非法行为和非法利益的“信赖”，其“信赖”是非善意的，其“信赖利益”是非法利益，不应受到法律的保护。

3、一审判决以非法的“土地出让金分成条款”作为确定某建设公司损失的基础，实质上是把非法行为和非法利益合法化。

一审判决一方面认定涉案合同中的土地出让金分成条款“应属违法”、“损害了国家和社会公共利益”，另一方面在认定某建设公司的损失时，又以“土地出让金分成条款”为计算依据，按照20%的比例确定某县政府应补偿某建设公司1129.79万元。代理人认为，一审判决名义上对“土地出让金分成条款”作出否定性评价，实质上却将土地出让金分成行为、分成利益合法化。

诉讼中，某建设公司在法院一再释明下，并未提交其损失证据，只是认为某县政府没有按合同约定的27万元/亩标准支付已出让土地出让金总额即是其投资损失。对此，本院认为，在双方合同约定以土地收入溢价分成作为某建设公司的投资回报收益的情形下，某县政府不予继续履行有法律依据。某建设公司对该收益没有合法的信赖利益，其亦不能以此作为其实际损失，并主张违约金。

本案中，在案证据显示，整个履约过程，某建设公司以最初3500万元的自有资金投资，获利后通过滚动开发的模式，已经获得超过其投资近九千万的收益。某县政府已经按约定的时间、方式对某建设公司的投资进行足额偿还。在某公司未进一步提交损失证据的情形下，不应再获得补偿。原审判决以土地出让金溢价分成条款约定的数额为基数酌情认定其损失，并判决予以补偿确属不当。

综上，上诉人某建设公司的上诉理由不能成立，本院不予支持，某县政府认为原审判决补偿信赖利益损失不当的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但判决某县政府支付某建设公司补偿的处理结论不当。

在地方政府签订的城市更新、招商引资合同中，约定土地出让金分成条款的情况较为普遍，不乏由此引发的纠纷和诉讼。

在司法实践中，相对人大部分选择的是民事诉讼路径。由于国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规范性文件的法律效力位阶较低，不属于法律、行政法规，所以在部分民事判决中，认为土地出让金分成条款并不构成“违反法律、行政法规强制性规定”，应属有效。但也有部分民事判决认为此类条款构成“损害社会公共利益”，或者援引《城市房地产管理法》第十九条规定，认定此类条款构成“违反法律、行政法规强制性规定”，从而认定此类条款无效。

从行政诉讼的角度而言，认定行政协议效力的标准与民事诉讼有别。认定行政协议无效，既可以适用民事法律规范，也可以适用行政诉讼法律规定。而行政诉讼法中的“重大且明显违法”并没有限定违反的必须是“法律、行政法规”，对于其他法律效力位阶的规范性文件的违反，只要达到“重大且明显”的程度，都应当认定其无效。

土地管理，是我国现代化建设中的一个全局性、战略性问题。土地出让金收支，是加强土地调控的一项重要举措，涉及地方政府财政安全，涉及防范地方政府债务风险。土地出让金分成条款违反国家重大财政制度，应属“重大且明显违法”。

二、信赖利益的认定与保护。

信赖利益，应当以行政行为相对人善意无过错为前提。如果相对人具有明显的过错，则不构成善意信赖、合理信赖，其非善意导致的损失应当自行承担，所谋取的非法利益应当不予保护。并且，行政行为主张信赖利益损失的，应当对其具体损失承担举证责任。