律师代理某省发展和改革委员会参与张某某诉其价格行政管理纠纷行政诉讼案

2012年6月8日，原湖南省物价局对湖南大学作出湘价函[2012]77号《关于岳麓书院·中国书院博物馆门票价格及讲解费的复函》，主要内容为：岳麓书院和中国书院博物馆实行统一售票，普通门票价格为每人次50元……有效期到2015年年底。

2015年12月1日，湖南大学岳麓书院向省发改委价格管理处提交了《岳麓书院关于申请继续执行湘价函[2012]77号的报告》，申请继续按照湘价函[2012]77号文件执行门票价格和讲解服务费收费标准。

2015年12月28日，省发改委对湖南大学岳麓书院作出湘发改价服[2015]1109号《关于岳麓书院和中国书院博物馆门票价格的批复》，主要内容为：……根据《湖南省游览参观点门票价格管理实施办法》有关规定，对岳麓书院和中国书院博物馆门票价格有关事项批复如下：一、岳麓书院和中国书院博物馆实行统一售票，普通门票价格为每人次50元……五、本批复从2016年1月1日起执行，有效期三年。

之后，湖南大学岳麓书院在该景区售票处张贴门票价目公示栏，对门票价格及上述批复予以公示。

2018年12月，张某某购买岳麓书院门票参观。门票显示：岳麓书院、中国书院博物馆参观券；全票50元。票面盖章为：湖南大学岳麓书院文物管理处。

张某某认为省发改委在没有按《湖南省服务价格管理条例》规定对是否有必要延续许可举行听证的情况下，直接作出湘发改价服（2015）1109号《关于岳麓书院和中国书院博物馆门票价格的批复》，决定将许可延期至2018年年底，侵害了包括张某某在内的公众的利益。湖南大学在获得该批复后未进行公示同时，将收费许可交由他人实施，违反相关法律规定。隧以省发改委为被告，湖南大学为第三人向天心区人民法院提起诉讼，请求判令确认省发改委做出的湘发改价服（2015）1109号《关于岳麓书院和中国书院博物馆门票价格的批复》无效，并赔偿张某某经济损失50元及承担诉讼费。

2019年5月22日，天心区法院以案涉批复不属于行政许可范围，而属于规范性文件，省发改委作出的案涉批复未直接损害张某某的合法权益，张某某不具备本案诉讼主体资格为由裁定驳回张某某的起诉。

张某某不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。省发改委委托我所律师代理本案。

一、关于案涉批复的性质及是否可诉的问题

1、案涉批复不属于行政许可行为

首先，从启动程序上看，行政许可需以公民、法人或者其他组织提出申请为前提，无申请即无许可。而政府定价是政府价格主管部门或者其他有关部门依职权主动开展的行政行为，无需经营者或消费者提出申请。本案省发改委作出的案涉批复，系其按《中华人民共和国价格法》《湖南省定价目录》规定的权限和程序，自主对岳麓书院的游览服务制定政府指导价的行为，属于依职权主动开展的行政行为，无需以岳麓书院经营者或消费者提出申请为前提，故案涉批复不符合行政许可的程序要件。

其次，从行政许可法定上看，《行政许可法》第四条、第十四条、第十五条、第十七条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，只有“法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级政府规章”方可设定行政许可。本案中，案涉批复在制定时，并未有相关法律规定“政府定价”行为属于行政许可。并且，《国务院各部门行政许可事项汇总清单》《湖南省人民政府关于公布取消调整新增的行政审批项目和保留的省级行政许可项目目录的决定》（湖南省人民政府令第253号）、《湖南省人民政府关于公布取消下放和保留的省级行政许可项目目录的决定》（湖南省人民政府令第271号）等文件，均未把政府定价纳入行政许可的目录范围。

再次，从行政许可与政府定价的后果分析，行政许可是行政机关准予申请人从事特定活动的行为，即申请人获得从事特定活动的权利与资格。而政府定价属于价格宏观调控政策范畴，解决的是经营者或服务方应以何种标准收取费用的问题，两者起到的作用不可混淆。本案中，案涉批复仅针对“岳麓书院门票价格”进行规范和调控，并未创设岳麓书院经营者收取费用的权利。

最后，从司法行政机关看，根据《国务院法制办对<关于请明确价格监管工作中行政许可事项的函>的复函》(国法秘函[2004]44 号)“商品和服务的政府指导价、 政府定价不属于行政许可”以及《湖南省司法厅关于单个项目价格批复文件是否属于规范性文件的复函》(湘司函[2019]1 号)“针对单个收费项目的价格批复文件，纳入我省规范性文件管理”的规定。因此，无论是国家层面还是湖南省范围内，均明确政府定价行为不属于行政许可行为。

2、案涉批复不可单独纳入行政诉讼的受案范围

其一，依据《中华人民共和国价格法》第三条、第四条规定，无论是政府指导价亦或是政府定价，均是由政府价格主管部门依职权制定，其目的在于维护正常的价格秩序，对价格活动实行管理、监督和调控。定价部门在制定价格时，因涉及经营者及广大消费者，并能在期限内反复适用，具有普遍约束力，符合规范性文件的本质特征。从《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第(二)项、第五十三条以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二条第二项规定可知，人民法院对具有普遍约束力的行为仅作附带性审查，在无具体行政行为时不可单独纳入审理范畴。因此，本案中案涉批复不可单独纳入行政诉讼的受案范围。

其二，根据《中华人民共和国价格法》第二十五条第二款以及《政府制定价格行为规则》(2006年版)第八条规定，定价机关在制定价格时，消费者、经营者如有合理建议，可向定价机关提出，定价机关应当以适当的方式将建议办理情况告知建议人。《湖南省规范性文件管理办法》第九条也提到，规范性文件起草单位，在规范性文件具体制定过程中应当广泛听取有关方面的意见。因政府定价不是具体行政行为，相关方在定价文件作出前，可通过建议形式向定价部门表达，而不是通过诉讼方式对价格的制定提出意见和看法。

二、关于张某某是否与案涉批复有法律上利害关系的问题

我们认为，案涉批复不属于行政许可行为，在制定的过程中未对上诉人的合法权益造成损害，上诉人与案涉批复不具有利害关系。

首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确，行政行为如侵犯到行政相对人的合法权益，有权向人民法院提起诉论，其目的在于保障行政相对人的合法权益不受行政行为侵害。而政府的定价行为仅是对价格活动的管理、监督，其在价格制定时因面向不特定公众，不存在侵犯某个单一消费个体合法权益的问题。

其次，张某某游览岳麓书院向其经营者支付门票的行为，仅在张某某与经营者之间产生民事上的权利义务关系，不可理解为政府定价行为侵犯到张某某的合法权益，两者不能混为一谈，更不能通过购买门票这一民事行为牵扯到政府定价行政行为，进而认为政府定价行为侵犯张某某的合法权益。

最后，根据《价格法》第十八条规定，实施政府定价或政府指导价的范围仅限于与国民经济发展和人民生活关系重大、资源稀缺、自然垄断经营、重要公用事业和公益性服务领域，实施政府定价或指导价的初衷是控制上述领域的商品或服务价格的上限，保证普通大众消费者有能力消费前述商品或服务。若每一个消费者均可对政府定价行为单独提起诉讼，势必将导致不特定消费者对每一个政府定价行为提起行政诉讼的情况发生，从而造成司法资源和行政资源的严重浪费。

张某某认为案涉批复是省发改委许可湖南大学岳麓书院对岳麓书院收取门票的行政许可行为。我们认为该批复不属于政府许可。从《行政许可法》第二条“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”规定的行政许可的定义看，首先，行政许可需以申请为前提，而本案省发改委作出的《批复》，系依职权对岳麓书院游览服务制定政府指导价的行为，无需以岳麓书院经营者或消费者提出申请为前提。其次，行政许可是准予行政相对人从事特定活动的行政行为，即行政相对人获得从事特定活动的资格。而本案批复的定价行为，解决的不是经营者是否有权收费，而是经营者以何种标准收费的问题。再次，行政许可法规定的有权设定行政许可的法律、行政法规、国务院决定、地方性法规及省级政府规章均未规定“政府定价”属于行政许可行为。国务院各部门和湖南省行政许可目录或清单中亦未将政府定价纳入行政许可范畴。同时，《国务院法制办对<关于请明确价格监管工作中行政许可事项的函>的复函》明确指出政府定价不属于行政许可。故本案批复不属于行政许可行为。

我们认为本案批复是省发改委针对湖南大学岳麓书院提交的《岳麓书院关于申请继续执行湘价函〔2012〕77号的报告》作出的，相对于湖南大学岳麓书院来说，该批复的对象特定，针对的事项亦特定。但针对张某某等不特定消费者来说，该批复的定价行为适用于不特定的广大消费者，并能在有效期限内反复适用，具有普遍约束力，符合规范性文件的本质特征，张某某等消费者不可单独就该批复提起行政诉讼。

二、张某某是否与案涉批复具有法律上的利害关系

张某某认为，案涉批复属于行政许可行为，张某某作为该许可行为的第三人，与案涉批复有直接的利害关系。我们认为，张某某与案涉批复不具有法律上的利害关系。省发改委作出案涉批复的对象是湖南大学岳麓书院，并不直接对张某某的权利义务产生影响。案涉批复作出后，张某某可以自主选择是否购买门票进入景区，若不购买，案涉批复即不对张某某的权利义务产生直接影响，若购买，则张某某仅与岳麓书院产生民法上的权利义务关系，而未与省发改委产生行政法律关系。