律师代理某市住建局、某省住建厅参与程某不服行政答复意见行政诉讼二审案

2019年7月7日，原告（程某）向市住建局投诉举报，请求市住建局对其居住的某村小学教宿舍楼小区建设单位、物业服务企业相关违法行为立案查处并追究加害人的法律责任，涵盖房屋建设质量、消防隐患、收费、房地产开发资质、房地产开发合法性、物业服务等内容。市住建局收到原告举报函后，成立调查专班，就原告（程某）的投诉举报事项分别展开调查、监督和专项整改整治并依据调查事实和监督、整改后的情况向原告（程某）作出了《关于投诉事项的答复函》。原告对市住建局作出的《关于投诉事项的答复函》存在异议，遂向被告省住建厅申请行政复议。被告省住建厅受理了程某的复议申请，认为市住建局的行政行为程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，作出的《行政复议决定书》，维持市住建局作出的《关于投诉举报事项的答复函》。原告对被告省住建厅作出的《行政复议决定书》不服，向一审法院提出行政诉讼，请求对被告处理投诉举报的行政行为的合理性、合法性进行全面审查，确认被告的行为违法，依法判决撤销被告市住建局作出的《关于投诉事项的答复函》并责令对原告的投诉举报重新作出处理；撤销被告省住建厅作出的[鄂建复决字（2020）3号]《行政复议决定书》。

1、相关法律法规已明确举报投诉类行政诉讼案件中的原告主体资格仅限于“符合法定利害关系”的主体，不包括：“举报类”、“不是为了自身合法权益向行政机关的投诉”、“不向法定职权机关投诉”这三类投诉举报人。

依据《行政诉讼法》第25条的规定，行政诉讼中的原告人仅限于与被行政行为之间存在利害关系的主体；同时依据及《行政诉讼法司法解释》的12条规定，判断是否“与行政行为有利害关系”，应当符合所列的六种情形之一，包括：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。行政诉讼原告限定在“为维护自身合法权益向行政机关投诉，且职权的行政机关作出或未作出处理”的范围，而不包括：“举报类”、“不是为了自身合法权益向行政机关的投诉”、“不向法定职权机关投诉”这三类投诉举报人。

投诉举报权与投诉举报诉权有本质区别。该类人群虽然具有投诉举报的权利，但因被其投诉举报的行为没有侵害其合法权益或投诉举报人的目的不是为了维护自身合法权益，不符行政诉讼法利害关系的本质要求，其投诉举报事项由行政机关根据职权处理更合适，从而避免司法权对行政权的过渡干预。否则，行政机关将被大量非维护本人权益的投诉举报所牵制，导致行政资源的浪费。

2、从受案范围角度出发，涉及市场秩序监督管理的投诉举报人并非属于为了维护自身合法权益而发起的投诉举报，该类投诉举报人属间接关系，其提起的行政诉讼，应当不予受理或驳回起诉。

根据《行政诉讼法》第12条第1款共计12项、第2款肯定性列举式规定，以及《行政诉讼法司法解释》第1条第2款共计10项否定性列举式规定，人民法院受理的行政案件范围必须是对相对人产生直接利害关系的行为。对于间接影响的行政行为，并不在人民法院受案范围。行政诉讼法并没有将举报投诉的回复行为明确纳入行政诉讼的受理范围，最高人民法院只是在《行政诉讼法司法解释》第12条规定“为了维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”的当事人符合提起行政诉讼的主体资格。因此，投诉举报类的行政案件，应当着重审查原告的主体资格，特别是正确对行政诉讼法上的利害关系作出正确判断。

3、《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》等法规、规章主要是为了规范市场主体的市场行为，不是交易对方当事人对投诉处理行为是否具有利害关系的判断依据。

虽然有些法规体现了通过规范市场主体的行为进而维护交易对方当事人的普遍性合法权益的法律功能，但该法律功能与实现保护某一个特定当事人的利益，并不是直接或必然的结果。如《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第一条规定“为了规范房屋建筑和市政基础设施工程的竣工验收，保证工程质量，……制定本规定”，这体现了该规定的宗旨是为了规范市场主体行为；《建设工程质量管理条例》第一条规定“为了加强对建设工程质量的管理，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全，根据《中华人民共和国建筑法》，制定本条例。”结合《中华人民共和国建筑法》第一条规定的“为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展，制定本法。”由此可见，《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》等法规、规章，皆是为了规范市场主体的行为。当市场主体违反规定与某个合同当事人发生交易时，该合同当事人有权举报投诉，但行政机构对该举报投诉的处理，并不必然会影响该合同当事人的合同权利，特别是对于反映市场主体违反秩序方面的违法违规行为，行政机构对该举报投诉处理与该合同当事人权利义务往往是间接的。

基于《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》这些行政法规保护的法益是规范市场行为，当行政机关不履行监督管理职责时，直接影响的是市场规不规范。在这个过程中，某一个体的权益是间接性的，不属于行政诉讼法上的利害关系人。除非某个法条对市场主体侵犯合同当事人合法权益时，行政机关应作出的行为进行了明确规定，该合同当事人才会对由此引起的投诉具有行政诉讼法上的利害关系。如《XX省物业服务和管理条例》规定“物业服务企业中断或者以限时限量等方式变相中断供水、供电、供气、供热以及实施损害业主合法权益的其他行为（第37条第2款）；应当责令限期改正（第69条第1项）”，由于该法条规定当物业公司采取停水停电方式侵害业主权益时，管理部门必须责令改正，如果管理部门不处理该业主的投诉，则该业主被停水停电的违法状态有可能一直持续，这才符合行政诉讼法上的利害关系。

简言之，当法条已对市场主体侵犯某个特定合同当事人的利益保护作出了规定，且该特定主体的合法权益因行政机关不依法处理时有可能受损，则具有行政诉讼法利害关系。相反，如果法条规定是市场主体、市场秩序的普遍性行为，或未规定行政机关对该市场主体、市场秩序的监督管理与相关当事人权利义务关系，则该当事人不具备行政诉讼法利害关系。

4、程某投诉诉求均是“立案查处”，体现了程某进行投诉的目的是意欲通过行政机构对第三方苛以查处的负担，明显带有赌气、出气的动机。这并不符合投诉是为了维护自身合法权益的特征。

6、本案中，程某反映的建设单位六个问题要么属于举报类、要么与其自身没有利害关系、要么不属于市住建局的行政职权；程某反映的物业公司的问题与其自身没有利害关系。人民法院应当依照上述关于原告主体资格、受案范围的规定，驳回其起诉。

（1）关于水电直供的问题。《XX省物业服务和管理条例》第65条规定“住宅物业区域内供水、供电、供气、供热、通信、有线电视、宽带数据传输等专业经营单位，应当负责分户终端计量装置或者入户端口以外设施设备的维修、养护、更新，并承担相关费用。法律、法规另有规定的，从其规定。”《XX市物业实施细则》第31条规定“在物业管理区域内，供水、供电等部门要负责各自管网、设施设备的建筑、维修和养护并直供到户”。由此可见，水电直供到户属供水、供电等部门的职责，并非住建部门的职责。即使依据《XX省物业服务和管理条例》第68条规定的“专业经营单位违反本条例第65条第1款，未按照规定接收专业经营设施设备或者未按照规定对专业经营设施设备进行维修、养护、更新的，由县级以上人民政府相关行政主管部门责令限期改正”，该处“相关行政主管部门”应指水电气专业经营单位的主管部门，而绝非住建部门，因为该条文是对“专业经营单位”这一主体所作出的规定。如果将水电气配套工程建设与水电气开通直供混淆的话，极易混乱部门之间的职权范围。

《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》等法规、规章的制定依据是《建筑法》，不可能超越建筑法调整的范围。本案所涉某村教师宿舍楼不受《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》等法规、规章的调整。某村教师宿舍楼无任何合法手续，而建筑法调整的对象必须是具有合法建造手续的工程。《建筑法》第二章规定的“建筑许可”明确了建筑法调整的对象不含无合法手续的建筑工程。在建造法效力位阶之下的《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》等，根本不适应本案某村宿舍楼工程。程某由于是对相关法律规定断章取义的理解，才会出现明显的认知错误。因此，程某反映某村宿舍楼水电直供的问题，既不属于住建部门的职权范围，住建部门的回复与程某没有行政诉讼法上的利害关系。

（2）关于消防的问题。程某当初购买房屋的时候对房屋、乃至小区现状清楚的很，其向二审法院陈述该项为举报不属于举报，足以说明其并非为了个人利益。更何况，住建部门已要求建设单位完善消防建设，并要求下属主管单位、地方政府加强消防监督责任。这些事实表明，程某与其举报的消防问题，没有行政诉讼法上的利害关系。

（3）关于天然气安装费的问题。依照相关规定，收费事项并非住建部门的职权范围。住建部门在接到程某投诉后，跟建设单位某村进行了协调，在市住建局回复时告知某村愿意退还程某的2480元。事实上，程某的2480元已退还，其反映的天然气收费问题不属于住建部门的职权范围，住建部门的回复与程某也没有行政诉讼法上的利害关系。

（4）关于配套费的问题。收费事项并非住建部门的职权范围，应属物价部门（现市场监管部门）的职权范围。无论建设单位进行合法建造时所需缴纳配套费的文件依据是否有建设主管部门或上级部门是否将征收配套费的职权确定归住建部门，但这些与建设单位向购房人收取配套费，完全是两个不同的法律关系。住建部门的回复与程某没有行政诉讼法上的利害关系。

（5）关于某村开发资质的问题。某村是集体经济组织，不具有企业法人身份，不可能具备开发资质。其在辖区内建造房屋的行为能力（资质），不属于住建部门的职权范围。该项投诉，明显与程某没有行政诉讼法上的利害关系。

（6）关于开发行为合法性审查、限期拆除的问题。该项投诉属于法律适用的问题，也是市场秩序问题，既不明确，与程某更不可能有行政诉讼法上的利害关系。

（7）关于物业公司违规提供电价、拒绝接收业主委员会的监督、服务与收费不等值的问题。该项举报是典型的市场秩序问题，住建部门的回复与程某个人之间，不具备行政诉讼法上的利害关系。

二、程某在同一行政诉讼案件中要求人民法院对数个投诉举报答复行政行为进行审理，属于诉讼请求不明确的情形，依照行政诉讼法关于起诉条件的规定，亦应当驳回程某的起诉。

程某举报投诉的问题，涉及两个主体，多种行为，各种行为适用的部门法也不相同。由于行政诉讼审查的对象是具体行政行为，而不是广泛的、数多个具体行政行为。这就决定了行政诉讼法一行为一诉讼的起诉原则。人民法院某一个法官或某一个合议庭，不可能在同一行政案件中对数个主体、多个行为、多部法律行政法规地方性法规甚至部门规则都进行学习、研究。本案中，法官之所以考虑两个主体，多种行为，多部门法律适用问题的情形，毫无疑问，是因为原告提起诉讼请求不明确所导致。从这个角度而言，人民法院亦应驳回程某的起诉。

三、市住建局对于程某提出的七项举报投诉的处理符合相关规定，体现了行政机关处理其举报投诉方面的积极作为。

综上，代理人认为，因程某不具备本案诉讼原告资格，二审人民法院应当改判，驳回程某的起诉。

二、驳回上诉人程某的诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人程某负担。

（一）关于未按《XX市物业管理实施细则》第二十七条依法确保水电直供管网到户的问题。一审法院认为，市住建局与区住建局进行了实地调查，确认了涉案小区水、电已到户，但未向专属部门申请分户计费。由于涉案房屋未依法向被告申报验收，故被告以《XX市物业管理实施条例》第二十九条“在物业管理区域内，供水、供电等部门要负责各自管网、设施设备的建造、维修和养护并直供到户”的规定，建议原告向供水、供电部门申诉或申请依法履职的答复，符合法律规定。

（二）关于案涉宿舍楼外墙未完工，无消防设施和存在消防隐患的问题。一审法院认为，因某村委会作为建设方与建筑商之间民事合同纠纷，不属于被告行政管理领域；关于反映无消防设施和存在消防隐患的问题，市住建局及区住建局通过现场调查，明确指出存在消防隐患问题，并向地方政府下发了《关于督促某小学教师宿舍楼进行消防整改的督办函》，督促其落实主体责任。2020年5月13日，区住建局确认其正在整改，故市住建局履行了监管职责。

（三）关干投诉某村村委会公告要求业主按每平方缴纳400元的配套费的问题。一审法院认为，市住建局通过调查，某村委会已纠正其错误并撤回了该公告，市住建局已履行了监督职责。被告省住建厅告知原告关于村委会乱收费，可向属地相关管理部门进行投诉的答复，履行了告知义务。

（四）关于投诉某村村委会收取天然气安装款，未退款给全部业主的问题。一审法院认为，市住建局接到原告的投诉举报函后，对原告所投诉举报事项逐一进行了调查，原告已经收到某村村委会退还的天然气安装款，市住建局已督促村委会完成退款承诺，安装款退还工作正在进行当中，市住建局应继续监督协助退款工作。

（五）关于原告请求审查某村村委会的开发商资质，调查核实后立案查处和责令整改并作处罚的问题。一审法院认为，市住建局认为某村委会不具备开发房屋资质，不是法规可处罚的企业法人主体，无法律依据进行处理。对于村委会开发的楼盘，按照城乡建设部关于《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第二条规定，“本办法所称住房城乡建设领域违法违规行为是指违反住房保障、城乡规划、标准定额、房地产市场、建筑市场、城市建设、村镇建设、工程质量安全、建筑节能、住房公积金、历史文化名城和风景名胜区等方面法律法规的行为”； 第三条规定，“各级住房城乡建设主管部门及法律法规授权的管理机构（包括地方人民政府按照职责分工独立设置的城乡规划、房地产市场、建筑市场、城市建设、园林绿化等主管部门和住房公积金、风景名胜区等法律法规授权的管理机构，应当设立并向社会公布违法违规行为举报信箱、网站、电话、传真等，明确专门机构负责举报受理工作”。故原告举报投诉的五项问题，被告应依法受理，并作出处理意见。

（六）原告提出的请求对某村委会开发的所有楼盘进行合法性审查，责令其办理相关手续，并对无法补齐手续的楼盘责令拆除的诉求。一审法院认为，市住建局对第六项诉求，认为按照城乡建设部关于《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第六条规定，原告举报未能提供具体位置、违法违规事实及相关证据等为由不予作出相应的处理，而只是留存。但原告投诉举报已经明确某小学教师宿舍楼和福X花园等楼盘，特别是涉案的某小学教师宿舍楼，被告的答复显然不符合该办法的第六条的规定。被告省住建厅告知原告关于占用国有土地未经规划许可并开发等问题应向管理土地。规划部门投诉，履行了告知义务，但未就市住建局按不予受理的错误行政行为予以纠正。故原告举报投诉的六项问题，被告应依法受理，并作出处理意见。

（七）原告提出物业有限公司违规提高电价，并提供物业服务与收费不等值的问题。一审法院认为，市住建局及区住建局对物业公司形式要件进行了审查，但对物业公司提高电价问题，两被告仅凭个别业主证言，就已认定物业公司已经退出代收电费服务，显然依据不足。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条一款第（—）（六）项和第七十二条的规定，判决，一、维持被告市住房和城乡建设局2019年12月2日向原告程某作出的《关于投诉事项的答复函》和被告省住房和城乡建设厅2020年5月28日作出的《行政复议决定书》其中的第一至四项，即关于未按《XX市物业管理实施细则》第二十七条依法确保水电直供管网到户的问题；关于案涉宿舍楼外墙未完工，无消防设施和存在消防隐患的问题；关于投诉某村委会公告要求业主按每平方缴纳400元的配套费的问题的答复。

二审期间，各方当事人均未提交新的证据。

经审查，本院对一审认定的事实予以确认。另查明，上诉人程某投诉的天然气安装费，经住建部门协调处理，已由某村退还。

本院认为，本案被诉行政行为是市住建局对程某提出的七项投诉和举报事项的答复行为及省住建厅对答复作出的复议决定。程某对某村小学教师宿舍楼水、电直供管网未到户、宿舍楼外墙漆未完工等问题向市住建局提出了七项诉求，涵盖房屋建设质量、消防隐患、收费、房地产开发资质、房地产开发合法性、物业服务等内容，既有举报的内容，又混杂着投诉的内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国复议法》第二十八条第二项亦规定了复议申请人的主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”根据法律规定“利害关系”应限于法律上的利害关系，有权提起诉讼的原告应该是自身合法权益受到被诉行政行为直接影响的公民、法人或者其他组织，并不包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案中，程某举报请求市住建局对某村村委会建设房屋水、电直供管网未到户、宿舍楼外墙未完工和无消防设施存在安全隐患、收取配套费、对某村村委会是否有房屋开发商资质、开发的所有楼盘进行合法性审查并立案查处、责令整改、作出处罚及对某物业有限公司违规提高电价和拒绝接受业主委员会监督、提供的物业服务与收费不等价、重新审查物业公司服务等级并立案查处、作出处罚等事项，其诉求均是要求行政机关对他人施加负担，属于举报。对于举报的处理行为包括作为和不作为，是否可以提起行政复议或诉讼，都取决于法律、法规、规章是否规定了关于行政机关对于举报事项有受理和处理的法定职责。对于行政机关已受理并处理的，举报人提起行政复议或诉讼应当有法律的明确规定。本案中，无论市住建局对某村和某物业公司是否作出处理或者作出何种处理，均对程某的合法权益无直接影响，即使可能会间接有利于保护程某的合法权益，其亦不能因此而取得原告资格，况且市住建局针对程某的举报已经受理和调查，并将处理结果予以告知，其履行了法定职责。市住建局作出的答复对程某并不创设或确立新的权利义务。如果举报人对行政机关是否查处或者查处结果不服，其提起行政复议或行政诉讼的目的是要求对他人进行处罚，则应依照法律、法规或规章是否规定为他人施加负担的请求权。程某就市住建局对其上述举报事项的处理结果不服向省住建厅申请行政复议和提起行政诉讼，但与举报事项相关的《物业管理条例》《XX省物业服务和管理条例》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国建筑法》《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》等法律、法规、规章均未规定公民有为他人施加负担的请求权。程某对市住建局的处理答复结果不服，不具有提起行政复议和诉讼的请求权，理应驳回起诉。省住建厅和一审法院对市住建局针对上述举报事项的答复进行实体审理虽有不当，但不影响程某的合法权益。一审法院即便认为市住建局一至四项答复合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应驳回程某请求撤销该部分答复的诉讼请求，而不应作出维持的判项。程某请求退还天然气安装款的投诉事项，虽然无法律、法规、规章规定市住建局有受理该投诉的职责，但市住建局本着为民、利民、便民的服务宗旨受理并处理该投诉事项，其中程某个人费用已经退还，其他业主的费用是否已经退还与程某无利害关系。市住建局对该事项处理的答复不违反法律规定，程某请求撤销市住建局和省住建厅针对该项答复和复议，并重新作出处理的上诉请求，本院不予支持。

鉴于本案实际情况，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下∶

一、撤销鄂州市华容区人民法院（2020）鄂0703行初27号行政判决；

二、驳回上诉人程某的诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人程某负担。