律师代理某市人民政府参与某房产公司诉其及第三人某业主委员会、某管委会收回国有土地使用权补偿纠纷二审案

1998年10月20日，某房地产公司通过与深圳某公司签订土地转让协议，以每亩9万元的价格取得了深圳某公司位于枫树桥村未开发完的一宗土地（简称Ａ地块）20833.4平方米（约31.25亩）。1999年1月8日，某房地产公司又以每亩3万元价格受让了位于前述土地及相邻的某市征地拆迁地产开发中心储备的一宗土地（简称Ｂ地块）4353.6㎡（约6.5亩）。1999年1月22日，某市国土局以岳土出转（1999）第01号批文批准转让上述两宗土地，用途为住宅用地，使用年限65年，该批文注明“另面积4353.36平方米国有储备土地为绿化用地”，同时某市规划局认定“Ｂ地块临湖约35米范围作为小区配套绿化用地已计入小区绿地率统计中”。1999年1月22日，某房地产公司为其受让的上述两宗土地申请办理了99年第15号国有土地使用权证。该土地范围为东至原特力花园用地和岳兴公路边线，南抵南湖渔场土地片石护坡边界，西至南湖山庄土地，北抵南环路边线，土地面积为25186.76㎡（约37.81亩），土地用途为住宅用地，使用年限为65年。1998年10月28日，某房地产公司向某市规划局递交了金桥小区开发建设的详细规划，规划经济技术指标为：总征地面积为28200㎡，总建筑面积为35000㎡，容积率为1.24，建筑密度24%，绿地率56%，总户数312户，平均层数5.1层。1998年10月29日，某市规划局原则上同意了该规划方案，并提出3个方面修改意见：1.临湖建筑物退足20米；2.别墅减少一至两栋；3.临南环路入口考虑只供住户进出。2000年1月25日，某度假区建设局向某房地产公司下发某花园安居工程住宅楼（2、3、4、8、9共五栋）的《建设工程施工许可证》。2000年2月21日，某市规划局对某花园项目的总平面布置图进行批复：经两次审查补充资料，准予为某房地产公司办理了2、3、4、8、9号共5栋楼的有关手续。

2000年6月22日，因南湖风景区建设的需要，凡沿南湖岸线五十五米进深范围内一切在建工程，必须立即停止建设，已建成工程必须自行拆除。某房地产公司所建的某花园小区部分土地在该范围内，某市规划局根据城市规划要求对某房地产公司作出岳规函（2000）09号通知，要求某房地产公司的一切建设活动必须按规划要求进行。2000年8月18日，某市南湖风景建设指挥部作出岳南建（2000）1号通知，确定了此次南湖旅游走廊建设的拆迁用地的范围、任务、原则以及工作责任。2000年9月12日，某市南湖风景区建设指挥部向某房地产公司下达了《拆迁通知单》，限某房地产公司于2000年9月20日前完成某花园已停建的1号和8号楼的拆迁任务。某房地产公司接到通知单后，按要求完成了拆迁任务，并停止了某小区在南湖岸线五十五米进深范围内的一切建设。随后，某市规划局先后为某房地产公司办理了5、10、11号，6、7、12号的《建设工程规划许可证》。某房地产公司相继完成了上述房屋的建设。2003年5月15日，某房地产公司向岳阳市国土资源局出具《关于请求减免办理国有土地使用权证分证费的报告》，称：“拆除1＃楼，停建8＃楼，…据公司测算整个损失达1100万元，…由于分证户数多，金额较大，希望适当减免”（报告批示145本证收费26600元），次日，某市国土资源局南湖风景区分局为某花园其中7栋房屋业主（面积为4469.37㎡）办理了土地使用权证。2005年6月，某市国土资源局南湖风景区分局为另3栋房屋业主（面积为2248.00㎡）办理了土地使用权证，并注明其各栋房屋之间的面积为所属购房户的公共绿化、道路用地。2006年4月21日，某市建设局向某房地产公司下发《建设工程施工许可证》，同意某花园8号楼建设施工，建设面积为3691㎡，开工时间为2006年5月，竣工时间为2006年10月。后因北面特力花园住户阻工，导致无法按期开工。同年8月23日，某房地产公司向某市规划局出具《关于请求批准金桥花园8＃栋住宅楼放线开工的报告》，称：“某花园1＃、8＃住宅楼、小区会所等项目…投资已逾300万元，…沿湖19亩土地不能进行商品房开发建设，公司蒙受1500万元以上的损失”。同年10月22日，经某市建设局批准同意，将8号楼的施工许可证延期至2007年12月31日。但8号楼并未如期开工建设。2009年1月12日，某房地产公司向某市政府递交《关于要求按照同等原则处理好我公司土地遗留问题并批准金桥花园1号、8号楼动工建设的请示》（岳金字〔2009〕第01号），请求批准某花园1号、8号楼建设复工；如果不能复工，要求按122.39万元／亩进行补偿，并补偿拆除部分的重建费用；同时要求对某花园在南湖岸线50米以内不能恢复建设的土地共计18亩，按122.39万元／亩进行补偿，并补偿相应的配套费用。2009年1月15日，某市政府收悉后批示“由某市规划局调研后提出意见”。2011年12月13日，因金东门截污管网工程金桥花园段建设问题，某市政府作出岳政函〔2011〕143号《某市人民政府关于收回金桥花园沿南湖岸线部分国有土地使用权的决定》，决定将某房地产公司位于三眼桥西北角现金桥花园沿南湖岸线国有土地使用权证（15号土地证）中5953㎡国有土地使用权予以收回，土地收回过程中有关补偿工作由南湖风景区管委会会同有关单位进行，依法给予补偿。2011年12月14日，某房地产公司向某市政府递交了《关于政府作出收回我公司土地的决定后如何处理相关问题的请示报告》，提出其补偿问题未解决前，不宜决定先行收回或者使用土地。期后，上述岳政函〔2011〕143号《某市人民政府关于收回金桥花园沿南湖岸线部分国有土地使用权的决定》所涉土地并未办理国有土地收回手续。2015年10月15日，某市国土局向岳阳市纪律检查委员会作出《关于岳阳金桥房地产公司“金桥花园”项目调查情况的汇报》，载明：“某花园项目于2001年1月15日至2004年4月12日除1、8号楼外其余10栋办理了规划竣工验收，2003年起已陆续为小区业主办理土地分户证手续。2010年该小区业主土地分证手续已办理完毕。一、二期登记的土地总证岳市国用（1999）第15号，第三期土地证为岳市国用（2004）第00160号，均已经注销。拟收回土地5953平方米，以2011年12月31日作为评估时点，评估价值为991.77万元，但由于该土地出让价格仅为同宗地的三分之一，建议按评估价格三分之一，即330.6万元补偿。2009年该项目已列入我市涉案清容范畴，应全额补交土地出让金为1404.11万元”。2015年10月23日，因南湖交通三圈项目建设的要求，需征收某市某花园南侧部分土地。南湖交通三圈项目建设指挥部与金桥花园业委会签订了《国有土地征收补偿协议》，征收了位于某花园南侧占地面积为5362.86㎡的土地，并支付了土地补偿及地面附着物补偿款263.5991万元。

另，2004年8月25日，某房地产公司通过拍卖方式竞得位于某花园小区一、二期毗邻地，用于某花园第三期项目的建设，土地面积为6239㎡，土地性质为住宅用地，土地证号为岳市国用（2004）第00160号。该宗土地被批准的控制指标为容积率2.02，可建建筑面积12595㎡，建筑层数不超过11层，建筑退南湖岸线55米。2004年9月1日，某房地产公司向某市规划局递交了《关于请求提高某花园三期工程项目容积率的请示报告》，请求批准该宗土地的经济技术指标为容积率4.1，可建建筑面积为25558㎡，建筑层数为18层，建筑退南湖岸线最少为48米。其主要理由是2000年环南湖旅游走廊建设时占用该公司土地19亩，拆除在建的二栋住宅及会所，造成该公司损失1500万元。2004年9月9日，岳阳市规划局经研究后，认为某花园三期项目的规划符合建筑间距、建筑通风、采光、绿地率等强制性规范要求；同时提高容积率、建筑层数技术指标可减少某房地产公司的经济损失，有利于政府解决环南湖旅游走廊占用某房地产公司土地所造成的遗留问题，同意调高该土地的规划控制指标。2004年12月8日，某市规划局给某房地产公司办理了岳规（南工）2004007号《建设工程规划许可证》，批准同意了2栋建设规模为28000㎡的18层住宅楼；1栋建设规模6层住宅楼。2005年6月18日，某房地产公司向某市规划局递交了《关于准予办理某花园Ａ1栋加层的报告》的申请，经某市规划局同意将原批准的18层建筑变更为20层。2004年10月16日，某房地产公司向某市政府递交《关于请求对我公司某花园三期工程项目建设配套费用等有关报建费用予以减免的请示》，请求某市政府按照岳阳市政府令第3号（2003）《关于进一步加强住宅小区建设和管理的规定》批准该公司某花园三期工程享受减免建设配套费用等优惠政策，其目的是为了使某花园小区在沿湖19亩土地不能开发建设的情况下，仍然能够满足规模化、规范化的要求，同时也为了减少小区按原规模配置的公共配套设施的过剩和浪费，以适当减轻环南湖走廊建设对某房地产公司所造成的损失。为此，某市政府分别于2004年12月8日、2006年10月22日批准减免了某房地产公司配套费用共计1662997元。2006年10月23日，某市规划局南湖风景区分局在对某花园三期项目进行建设工程竣工验收时，发现多层住宅楼超面积365㎡，高层住宅楼超面积1551㎡。2008年3月，某市规划局南湖风景区分局对某房地产公司超面积建设部分作出了罚款96600.75元的行政处罚。

某房地产公司认为，因2000年环南湖旅游风景走廊建设的启动，某房地产公司放弃了南湖岸边9栋别墅、1栋会所及2栋住宅的开发，某房地产公司因此遭受了巨大的经济损失。遂于2015年12月16日向湖南省某市中级人民法院提起行政诉讼，某市中级人民法院作出（2015）岳中行初字第86号行政判决，驳回诉讼请求。某房地产公司不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院作出（2018）湘行终1685号行政裁定，发回重审。湖南省某市中级人民法院重新立案后，作出（2019）湘06行初89号行政裁定，驳回了某房地产公司的起诉。某房地产公司不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终1851号行政裁定，指令继续审理。湖南省某市中级人民法院经审理后，作出（2020）湘06行初28号行政判决。某房地产公司仍不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，诉讼请求为：1、请求撤销岳阳中院（2020）湘06行初28号行政判决书，依法改判被上诉人对上诉人依法被收回的16.47亩的建设用地按现时评估价值进行补偿；2、依法判决被上诉人承担本案全部诉讼费用。

一、被上诉人主体不适格。

本案所涉为四个行政行为：一、规划行政行为，因南湖风景区的建设，某市规划局对上诉人作出岳规函[2000]09号通知，要求停止某花园小区在南湖岸线五十五米进深范围内的一切建设活动；二、拆迁行政行为，2000年9月12日，某市南湖风景区建设指挥部向上诉人下达《拆迁通知单》，限上诉人于2000年9月20日前完成某花园已停建的1号和8号楼房屋的拆迁任务（8号楼因公共利益需要停建，1号楼因未取得建设工程规划许可证，属违法开工建设项目而停建），上诉人自行完成了拆迁任务，某市南湖新区管委会支付了拆迁费用803880.22元；三、土地注销行政行为，某花园项目自2001年至2004年除1、8号楼外其余10栋楼办理了规划竣工验收，2003年起陆续为小区业主办理土地分户证手续，一、二期工程于2006年10月全面竣工验收，2010年该小区业主土地分证手续办理完毕，一、二期登记的土地总证“岳市国用（1999）第15号”和第三期土地证“岳市国用（2004）第00160号”因土地开发完成被依法依规注销；四、被上诉人作出的岳政函[2011]143号决定，要求收回上诉人位于三眼桥西北角某花园沿南湖岸线国有土地使用证中的5953平方米国有土地使用权，但该决定并未落实执行，且收回决定下达之前，该地土地证已经注销。

上述前三个行政行为，均由具体独立可自行承担法律责任的行政职能部门作出并实施，被上诉人并非实施主体，上诉人如有异议，应当诉作出具体行政行为的职能部门，而非被上诉人。第四个行政决定由被上诉人作出，但并未实际实施，对上诉人未发生法律效力。因此上诉人在本案所诉行政行为中，被上诉人并非适格主体。

二、沿南湖岸线55米退后建设的行政行为没有对上诉人的土地开发利用造成限制和损失，上诉人的主张没有事实及法律依据。

沿南湖岸线55米退后建设的行政行为是某市规划局在2000年6月22日作出的即岳规函（2000）09号，在此之前的2000年2月21日某市规划局对某公司提供长沙某建筑勘察设计有限公司绘制的《某桥花园总平面布置图》中，对其编制1#和10栋别墅都没用进行市批批准，只对2#、3#、4#、8#、9#进行批准，充分说明1#和10栋别墅没有批准的原因与南湖岸线55米退后建设的行政行为没有任何关联。同时，上诉人设计的10栋别墅建设也是规划在B地块4353.36平方米绿化用地地块上，按土地用途也是不能开发建设的。

另外8号楼未建设的原因，上诉人在庭审中多次说明8#规划批准了建设，因邻居特力花园业主阻工不同意建设造成不能建设的，其原因不在规划部门。

因此，沿南湖岸线55米退后建设的行政行为没有对上诉人的土地开发利用造成限制和损失，上诉人的主张没有事实及法律依据。

三、上诉人需补缴某花园小区超容积率出让价款和超出批准使用土地地价的土地出让金1964.56万元，仅缴纳20万元。

根据《某花园补缴土地出让金计算说明》，上诉人应支付土地出让金共计1964.56万元。具体为：（1）一、二期批准面积35000平方米，实际建筑超出批准面积12443平方米，一、二期超容积率补缴出让价款458.15万元；（2）三期拍卖时建筑面积12602.8平方米，实际建筑超出拍卖面积22838.2平方米，三期超容积率补缴出让价款1234.08万元；（3）根据实地测绘一、二期实际使用面积26877.2平方米，超出土地登记面积1690.44平方米，一、二期超出批准使用土地地价136.92万元；（4）根据实地测绘三期实际使用面积7479.6平方米，超出土地登记面积1240.6平方米，三期超出批准使用土地地价135.41万元。根据岳府阅[2009]43号《关于涉案建设项目提高容积率补交土地价款问题的会议纪要》，上诉人某花园小区项目通过提高容积率应补缴土地价款总额后为324.2万元，因上诉人未在规定时间内予以缴纳，补缴土地容积率的优惠政策对其不再适用。故减去上诉人已向某市纪委缴纳的20万元土地出让金，上诉人还欠缴土地出让金1944.56万元。

四、上诉人无权主张指挥部与业主委员会签订的土地征收补偿。

某花园项目自2001年至2004年除1、8号楼外其余10栋楼办理了规划竣工验收，2003年起陆续为小区业主办理土地分户证手续，一、二期工程于2006年10月全面竣工验收至2010年该小区业主土地分证手续已办理完毕，一、二期登记的土地总证“岳市国用（1999）第15号”和第三期土地证“岳市国用（2004）第00160号”被依法依规注销，某花园小区土地使用权归全体业主共同所有，上诉人在法律上并非涉案土地的使用权人。故南湖交通三圈项目建设指挥部与某花园业主委员会签订的《国有土地征收补偿协议》，协商收回位于某花园南侧占地面积为5362.86平方米的土地，并向某花园业主委员会支付了土地补偿及地面附着物补偿款263.5991万元的行政行为正确，上诉人无权主张征收补偿。

第一、关于某市政府的行为实质上是导致了涉案土地无法利用，抑或是导致被限制利用的问题。

根据上诉人的陈述，某市政府及其相关职能部门的四个行政行为导致其16.47亩土地无法开发利用，要求某市政府按照涉案土地的现有市场评估价值补偿。对此，本院先就被诉的四个行为性质分述如下：1.某市规划局作出的岳规函（2000）09号通知，因南湖风景区建设的需要，沿南湖岸线五十五米进深范围内一切在建工程，必须立即停止建设，已建成工程必须自行拆除。上诉人认为该限制建设的行为严重影响其土地的开发利用，一审认为这是针对南湖岸线的建设规划调整行为并无不当。2.某市南湖风景区建设指挥部2000年9月12日向某房地产公司下达《拆迁通知单》，拆除了某花园小区在控建范围内的1号和8号楼，这是对规划调整后的实施行为。南湖风景区管理委员会已及时支付了工程建筑成本及拆迁费用80.3880万元，上诉人对该拆迁费用未提异议。3.某市政府作出的岳政函〔2011〕143号《某市人民政府关于收回金桥花园沿南湖岸线部分国有土地使用权的决定》，但某市政府并未按照该文件的内容予以实施。上诉人对该行为争议最大，认为某市政府应当依法收回其沿南湖岸线的16.47亩建设用地又未实际履行收回土地的程序，导致其遭受巨大损失，并以此为基础提起本案补偿诉讼。某市政府认为，收回土地的行为并未实际实施，上诉人要求按土地市场评估价值进行补偿的事实依据不足。4.某市国土局注销岳市国用（1999）第15号、岳市国用（2004）第00160号土地证。上诉人认为因其持有的上述两证在其不知情的情况下被违法注销，导致某市南湖交通三圈项目建设指挥部与某业委会签订了国有土地征收补偿协议，致使其遭受损失。

根据本院查明的事实，上诉人诉称的被限制开发16.47亩土地，包括两部分：一是2015年南湖交通三圈项目建设指挥部征收的5362.86㎡（约8.05亩）土地。某市政府认为某花园建设项目已经开发完毕，某市国土局于2010年注销上诉人的土地证，给某花园业主办理了土地分证，2015年南湖交通三圈项目建设征收时，土地权利人是某花园各业主，故征收款应补偿给业主。上诉人认为，2010年土地证是被违法注销的，且之后某市国土局还给某花园10多位业主办理了土地分户证，故2015年南湖交通三圈项目征收时，上诉人才是土地权利人，应得到征收土地的补偿。对此，本院认为，上诉人是否应当获得2015年南湖交通三圈项目的土地征收补偿，涉及当时土地真正权利人的确定，属于另一法律关系，在本案中尚无法直接予以解决。上诉人对此如有异议，可以另寻救济途径解决。二是现已作为小区的公共绿地、道路、停车场用地（约8亩）。某市政府认为该块地本就是上诉人从土地储备中心购买的绿化用地，不应当作为建设用地。上诉人认为上述用地规划已经调整为建设用地。本院认为，即使按照上诉人的说法，用地规划已经调整，但公共绿地、小区道路、停车场等也是房地产开发项目所必须的用地，如果以上诉人诉请的按照土地现有的评估价值补偿实际就是收回土地，则小区的公共绿地、道路、停车等用地必然要占用小区其他建设用地。故本案的实际情况是上诉人诉称的涉案土地并不构成无法利用，只是被限制利用，即不能在限制的土地范围内直接建设商品房（除已征收部分），上诉人紧靠南湖岸线开发土地的期待利益得不到实现。

第二、关于某市政府限制上诉人土地利用的行为是否给上诉人造成了损失以及损失范围的问题。

上诉人认为，对于商品房而言，紧靠南湖岸线开发的价值要远高于湖岸后退55米开发的价值，因此其损失应该按照收回土地使用权的价值计算。本院认为，结合本案具体情况，宜从以下两个方面考虑上诉人的损失问题：一是某花园一、二期实际开发建设的面积与规划调整前的批准开发面积之间有无差距，是否受到规划调整的影响；二是上诉人能否提供因限制开发导致其损失的直接证据，有无临湖已开发的商品房价值可供对比参照。

关于某花园一、二期在规划调整前后批准开发强度之间的差距问题。根据本院查明的事实，某花园一、二期实际建筑面积47443平方米。即便按照上诉人所提出的，在2000年6月规划调整前某花园小区一、二期规划批准总建筑面积为49344.5平方米，规划调整前后两者相差1901.5平方米。其中第8号栋于规划调整前已批准建设2350平方米，2003年虽被拆除但2006年又被批准施工建设，故最终未实际建设的主要原因不在于某市政府的规划调整。由此上诉人某花园一、二期整体的开发强度并未因南湖沿岸规划调整而受到影响。

关于上诉人因限制开发导致的直接损失问题。二审中，本院多次要求上诉人提供因限制开发导致其损失或者可供对比参照的商品房价值的相关证据，上诉人均未能提供，只是强调如果政府不限制其开发，其已经开始建设的1号栋、8号栋不会被责令停建并予以拆除，其他已规划的别墅可以建成且获得更大的收益，同时认为其损失不限于一审认定的1100万元（2003年上诉人向某市国土局申请减免费用时的自述）。根据本院查明的事实，南湖沿岸控规范围内没有已开发建设的商品房。本院认为，上诉人已停建并拆除的1、8号栋和其他已规划但未建成的别墅用地虽受到限制利用，但并非不能利用，且上述用地已经作为金桥花园一、二期的绿化用地和停车场，这也是商品房开发建设中必须要有的规划用地。故上诉人主张其涉案土地可开发期待利益受损，要求岳阳市政府按照土地使用权收回的价值进行补偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

第三，某市政府相关职能部门采取的相关措施是否已经弥补了上诉人损失的问题。

某市政府认为已经采取以下相应措施弥补了上诉人的损失：1.某市规划局已通过批准提高容积率、调高建筑层数的方式，使某花园一、二期实际开发建设的面积与规划调整前已批准面积大致相同，特别是大幅度提高了第三期的容积率，第三期批准建设12602.8平方米，实际建筑面积35441平方米，增加了22838.2平方米。2.减免第三期城市建设配套费166.2997万元。3.上诉人仅补缴土地出让金20万元。2009年某花园小区建设项目列入某市清容范畴，一、二、三期分档计算应补缴土地出让金324.2万元，若全额补交则应为1404.11万元，而金桥公司仅向某市纪委缴纳土地出让金20万元。对于某市政府提出的已经采取的上述措施，综合全案的具体情况，本院认为，鉴于上诉人认为的可期待开发利益无法量化，其亦未能提供某市政府因限制土地开发所造成损失的直接证据，且在上诉人多次请求某市政府相关部门给予优惠政策以减轻环南湖走廊建设对其造成损失的情况下，某市政府亦通过增加某花园一、二期第7、11、12号栋建筑面积、大幅度提高某花园三期容积率和减免某花园第三期城市建设配套费等相关措施进行了弥补。故某市政府认为通过采取上述措施已使上诉人的损失得到合理补偿的理由，可予以支持。