律师代理某区政府参与朱某诉其行政强制执行决定行政诉讼一审、二审案

2019年2月28日，朱某（乙方）与某群众艺术馆(甲方)签订《房屋租赁临时协议》，约定甲方将其X路X号一层1间建筑面积222平方米房屋，续租给乙方仅作为餐饮经营使用,除双方另有约定外，乙方不得任意改变房屋用途。续租期限自2019年3月1日至2019年10月31日，租金89467元，于协议签订后10日内一次性交付。出租出借期间，乙方对房屋及附属设施每月检查一次，需要修缮的应进行修缮，改造装修应书面向甲方提出申请，经甲方审核通过后方能施工。协议签订后，朱某于2019年3月15日付款89467元。2019年3月1日，某区政府发出樊政办函[2019]6号《关于印发区2019年重点城建项目计划的通知》，对2019年度背街小巷综合整治、老旧小区改造、拆墙透绿等基础设施建设和市级重点城建项目作出计划安排。2019年5月21日和22日，身着城管制服和施工标志的人员，将朱某承租房临街的门窗封堵、经营招牌拆除。朱某当即对现场情况进行了拍照，并向派出所报警。该所接警后即出警到现场了解情况，告知朱某如对居委会和城管的行为有异议，可向其上级主管部门反映或依法提起诉讼，并制作了《接处警工作登记表》。2019年10月31日，朱某再次与某群众艺术馆签订《房屋租赁临时协议》，将租房期限延续至2019年12月31日。2019年11月19日，朱某向某中级人民法院起诉某区政府，请求某区政府封堵门店行政违法并赔偿各项损失335869.6元。中级法院作出驳回起诉裁定，朱某不服裁定向省高级人民法院上诉，省高级人民法院作出维持一审裁定的裁定。

一、原告朱某诉讼主体错误

1、根据原告朱某提供的证据看，朱某提供的涉案房屋的营业执照上的经营者是刘某，并不是朱某，朱某并没有提供其是涉案房屋合法经营者的营业执照，其不具备原告诉讼主体资格。

2、根据庭审查明的事实看，涉案房屋的产权人是某群众艺术馆，其出租人仍然是群众艺术馆，朱某提供的证据同样认定涉案现场有群众艺术馆的工作人员配合创文和拆除违建，现场配合创文和拆除违建是某群众艺术馆的职务行为，原告无权就现场配合创文和拆除违建主张经营者刘某的权利，其不具备原告诉讼主体资格。

二、被告诉讼主体错误

从法庭调查情况，在产权人某群众艺术馆的配合和支持下，为了创文工作等需要而拆除违建的行为并非被告某区政府的行为，某区政府并没有参与到具体工作中，原告只是以城建计划为由认为某区政府承担责任的诉讼请求是不能成立的，某区政府作为被告的诉讼主体是错误的。

三、原告并没有证据认定其存在经济损失

从法庭调查情况看，原告提供的证据是原告是2015年的装修证据，没有提供与本案是否有关联，而原告提供的房屋租赁临时协议的时间是2019年2月28日，到期时间是2019年10月31日。同样，其2019年10月31日与某群众艺术馆又签订了新的房屋租赁临时协议，原告并没有提供案发时间的损失证据。

综上所述，原告朱某诉讼主体错误，被告诉讼主体错误，原告并没有证据认定其存在经济损失，应驳回原告起诉。

一审法院认为，本案争议的焦点问题是原告所诉强制封堵其经营场所等行为是否存在，该行为的实施主体是否是被告区政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。原告所诉的行政行为是否存在，作为起诉条件中的事实根据，依法应由原告承担举证责任。本案中，被告否认其实施了原告所诉的行政强制行为。原告主张其所诉强制行为系由被告实施，虽提供了相关现场照片、区政府下发的2019年重点城建项目计划通知，但不足以证明原告关于被诉行政强制行为实施主体的主张；且与其提供的派出所《接警工作登记表》中载明的行为实施主体相冲突。该《接处警工作登记表》载明，派出所接警后经现场了解，认定是居委会和城管对社区道子进行美化整改，遂告知原告如对居委会和城管的行为有异议，可向其上级主管部门反映或依法提起诉讼。经本院释明，原告所诉被告主体不适格，应变更适格被告，但原告不同意变更，作出驳回起诉裁定。

二审法院认为，本案二审争议焦点系对实施被诉强制封堵经营场所等行政强制措施的行为主体的认定问题，即本案适格被告如何确定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第五款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。可见，确定行政诉讼适格被告一般遵循“谁行为、谁被告” 原则。本案中，一审在卷的《接处警工作登记表》记载的内容以及环境整治现场照片中存在身穿城管制服的工作人员等事实，可以确认被诉行政强制措施有明确、具体的实施主体，且根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》《XX省城市市容和环境卫生管理条例》以及当地关于城市综合管理执法机构设置的相关规定等，城市综合管理执法部门具有相应的市容环境整治的职权。原告依据区政府《关于印发区2019年重点城建项目计划的通知》（樊政办函[2019]6号）主张区政府为被诉强制行为的当然主体以及推定主体，但该文件仅为重点城建项目的计划性文件，系对包括背街小巷综合整治在内城建项目的工作计划和安排，并非授权或者委托性文件，文件及其附件内容涉及编制原则、项目安排、保障措施以及计划投资概算、年度目标、主管单位、项目单位、资金来源、工程费用等，该文件不足以证明区政府系被诉行政强制措施等事实行为的主体，而在本案被诉强制措施已经初步有较为明确行为主体指向的情况下，也不适宜据此推定区政府为责任主体。故一审认定朱某提供的证据不足以证明其关于被诉行政强制行为主体的主张，并无不当。一审法院已向朱某释明被告主体不适格，但朱某拒绝变更，一审法院裁定驳回起诉，处理结果亦无不妥。

一审法院认定朱某提供的证据不足以证明其关于被诉行政强制行为主体的主张，并无不当，区政府并没有直接对违法建筑实施过强制拆除，人民法院法院判决支持了区政府的意见，依法裁定驳回原告起诉。

2021年4月1日起施行的《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》，对行政诉讼法规定的“谁行为、谁被告”的原则作了重申，进一步强化对当事人合法权利的保护，推动行政纠纷实质性化解。其第二条规定是县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除，公民、法人或者其他组织不服强制拆除行为提起诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告，本案的情形正是适应了这一司法解释的要求，律师必须认真研究和学习好这一司法解释，在实际案件中运用好。