刑事报案不立案怎么办——刑事控告全流程梳理

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在刑事诉讼领域，律师的业务以刑事辩护业务居多，而刑事代理业务相对偏少甚至不为大家所重视。刑事代理业务指律师接受被害人委托或者被指定担任诉讼代理人之后，为维护合法权益所进行的各种诉讼或非诉讼活动。而刑事控告活动则是刑事代理业务中最重要的一环。然而，在司法实践中，公安机关警力有限、证据把关严格，加之国家严控以刑事手段干预经济纠纷，在此背景下刑事控告受理立案成功率低的现状越加突出。笔者也经常遇到当事人咨询，因为人身或者财产权利遭受侵犯后到公安机关报案，然而却被公安机关以民事纠纷为由而不受理或者不予立案，这种情况让一般人如雾里看花，搞不清自己的案件到底是民事纠纷还是刑事犯罪，为什么机关拒绝进行刑事立案。本文笔者将对律师办理刑事控告案件的流程作一些整理，希望能对读者有一定启发。

一、刑事控告的概念

《刑事诉讼法》一百一十条规定“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。被害人对侵犯其人身、财产权利的犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者控告。公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受。对于不属于自己管辖的，应当移送主管机关处理，并且通知报案人、控告人、举报人；对于不属于自己管辖而又必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后移送主管机关。”

基于上述规定可知，刑事控告是指机关、团体、企事业单位和个人向侦查机关或其他司法机关提出针对控告对象可能涉嫌刑事犯罪，要求对其进行刑事立案，追究其刑事责任的程序。

二、刑事控告的前期准备工作

根据《刑事诉讼法》规定，刑事立案的条件有三个方面，即有犯罪事实发生、需要追究刑事责任，且管辖符合规定。因此，律师在向公安机关提出刑事控告之前，要从上述三个方面做前期准备工作，概括起来主要有以下几点：（1）了解案情和控告目的；（2）收集固定证据，（3）确定控告罪名；（4）确定管辖机关；（5）撰写刑事控告书，（6）整理证据清单。具体介绍如下：

（一）了解、梳理案情，明晰控告目的

1、了解、梳理案情

刑事控告，最重要的是案件事实和证据。

律师在前期咨询的过程中，首先应该充分听取当事人的陈述，适时围绕可能构成的犯罪的构成要件，有针对性的向当事人提问，全面获取案件信息、了解案情。同时制作《接待笔录/接案笔录》，记录当事人对案件事实的描述、其现有的证据材料。一方面可以使引导当事人回忆案情，同时也能对当时的回答做到“有案可查”，也方便承办律师后期开展工作。律师在对案件有了初步了解后，应对案件进行分析，对是否构成刑事犯罪进行判断，并初步判断涉嫌何种罪名，以便确认本案是否能够启动刑事控告。

2、了解当事人提起刑事控告的目的

一般情况下，刑事控告的目的主要有以下几个：①要求行为人承担刑事责任或赔偿损失；②通过刑事促进民事纠纷解决。③搜集证据（即利用刑事控告为民事诉讼搜集、固定相关证据以及记录相关事实）；④掌握谈判主动权，通过将案件纳入到刑事诉讼程序，给对方施压，推动事件快速解决。其中第②③④三种控告目的均有通过刑事立案倒逼民事纠纷的解决的目的，这正是导致刑事控告立案困难的较为直接的原因，也是公安机关对防止利用刑事手段插手、干预经济和民事纠纷的客观要求。当事人若抱有此种目的，可能无法达到预期效果，甚至涉嫌诬告，律师应释明利弊，并在《接待笔录/接案笔录》中记录，避免代理风险。因此，从刑事控告的成功率来看，明确刑事控告的目的就变得十分重要。

（二）收集、固定证据

律师了解案情并作出分析之后，当事人确定委托的，应签署相应的《委托合同》及《风险告知书》。刑事控告业务，属于非诉业务，合同形式更倾向属于专项法律服务合同，可以签订《专项法律服务合同》或《专项顾问合同》，同时签署代理控告的《授权委托书》，便于律师在今后开展工作的过程中师出有名。

接受委托之后，律师应协助当事人收集整理相关证据材料。委托人由于法律认识的问题可能存在证据盲区，容易忽略重要的事实和证据，这就需要律师要用专业法律知识和经验，按照可能构成的罪名的犯罪构成要件，指导委托人全面反映情况和收集有效证据；并将证据进行整理固定，形成环环相扣的证据链。

（三）确定控告罪名

能否达到刑事案件的立案追诉标准，罪名的确定是否准确、现有的证据是否确实充分是关键。有些犯罪会涉嫌到多个罪名，有人认为可以多个罪名一起控告，越多越好，提供多项选择题让警方去选择，多管齐下，确保成功。然而失败的教训证明此做法不可取，对一个案件事实试图控告的罪名越多，需要证明的事项越复杂，证据材料收集难度越大，控告成功率愈低。因此，刑事控告不宜贪多求全，罪无巨细，选择一至两个容易证明的犯罪尤为重要。胡子眉毛一把抓不可取。律师应结合现有证据材料，通过法律检索，对不同罪名的犯罪构成要件进行分析，结合案件事实选择最为合适的罪名，罪名越准确、证据越完善、逻辑事实越清晰，公安机关立案的几率越大。

（四）确定案件管辖

根据法律规定，对同一个刑事案件可能存在多个有管辖权的地域、机关或部门，这种情况下，如果随意选择管辖机关导致刑事控告不成功，即使变更管辖机关再次控告，获得受理及立案的可能性也会大大降低。所以在正式控告前，确定和寻找适合的管辖机关是控告成功的重中之重。刑事案件管辖，涉及多个维度，一般应从级别管辖、地域管辖、部门管辖综合确定管辖。

1、级别管辖

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十四条之规定，县级公安机关负责本辖区内的刑事案件，设区的市一级以上公安机关负责下列犯罪中重大案件的侦查：危害国家安全犯罪；恐怖活动犯罪；涉外犯罪；经济犯罪；集团犯罪；跨区域犯罪。以广州市为例，公安机关主要分两级机构：市级公安机关和区级公安机关，区级公安机关还下设派出机构，即派出所，也承担部分刑事案件的侦办职能。事实较为简单的刑事案件，一般由派出所受理、立案侦查。

2、地域管辖

《公安机关办理刑事案件程序规定》第十五条规定：“刑事案件由犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。可知刑事案件一般由犯罪地或者犯罪嫌疑人居住地管辖。

《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第八条第一项规定，经济犯罪案件由犯罪地的公安机关管辖。该条第二项就“犯罪地”做了进一步的明确，即犯罪行为发生地和犯罪结果发生地，前者包括犯罪行为的实施地以及预备地、开始地、途经地、结束地等与犯罪行为有关的地点；后者包括犯罪对象被侵害地、犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。特殊情况下，犯罪嫌疑人居住地（包括户籍所在地、经常居住地）也具有管辖权。除此之外，单位涉嫌经济犯罪的，一般由其所在地（包括登记地、主营地）进行管辖。

《最高人民检察院公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第九条明确规定“非国家工作人员利用职务上的便利实施经济犯罪的，由犯罪嫌疑人工作单位所在地公安机关管辖。对于职务类案件，包括职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿等职务类舞弊刑事案件以其职务公司的所在地为管辖优先。

故，刑事案件可能几个公安机关都有权管辖，对于多地都有管辖权的，律师应充分考虑各种因素，在了解各地区审查标准、司法理念通盘考虑后，选择更为适宜的公安机关控告，有利于提高控告成功的可能性。

实践中，被害人应在全面梳理案件事实经过的基础上，厘清案件每一个关键节点的发生地点，尤其是一些事实及法律关系复杂的经济犯罪案件，可以依照上述办案规定罗列出具有管辖权的公安机关，如此我们会发现有些案件不仅可能同市跨区、同省跨市甚至跨省。所以，在多地公安机关均有管辖权且非专案集中办理的情况下，被害人应选择管辖权较强及更有利于案件推进的公安机关提出控告，这样才能做到事半功倍。

3、部门管辖

公安机关内部设置有众多机构，根据承担社会安全管理职能的不同，分司其职。比如经侦部门负责侦办经济犯罪刑事案件，刑侦部门负责侦办恶性侵犯人身和财产类刑事案件，治安部门负责侦办社会治安秩序类刑事案件，网安部门负责侦办计算机网络安全类刑事案件等等。一般报案主要涉及刑侦部门与经侦部门，在特定时空下，同是P2P爆雷案件，在经侦部门业务已经超负荷的情况下，以诈骗罪向刑侦部门报案，反而成功率更高。有些罪名无法确定哪个部门管辖的，可以向派出所控告。故，锁定控告罪名，再针对公安机关内部的不同职能部门及管辖分工，选择去对应的侦查部门进行控告。

（五）撰写《刑事控告书》

《刑事控告书》是提起刑事控告所需的重要书面材料，是受案机关了解案情，判断案件是否属于刑事案件，是否符合立案标准的重要资料，需要慎重对待。

过于简单或逻辑混乱，表述模糊不清的控告文书，不利于办案机关了解案情，也增加公安机关不接受案件材料，不受理立案的可能。那么，该如何写出一份能够让办案人员清晰了解案件情况的刑事控告书呢？

《刑事控告书》内容主要包括控告人及被控告人的身份信息、控告请求、犯罪事实经过法律依据等。具体而言为：

1、控告人身份信息：包括姓名、出生日期、身份证号码、住址、联系方式等。

2、被控告人身份信息：包括姓名、出生日期、身份证号码、住址、联系方式、工作地点及职务、银行卡信息等、越详细越好。

3、控告请求：应确保控告请求明确具体，如，请求贵局依法对被控告人××涉嫌×××罪的行为进行立案侦查，对被控告人采取强制措施、冻结账户，要求责令退赔财物等。

4、涉嫌犯罪的事实及经过：该部分可以参照侦查机关《起诉意见书》或检察机关《起诉书》的写法，对拟控告的犯罪行为的时间、地点、手段、情节以及危害后果等进行表述。

值得注意的是，控告书中的“犯罪事实”仅仅是指出被控告人的行为可能涉及刑事犯罪待证事实，可结案案件事实及相关法律规定论述所控告罪名的犯罪构成要件。不要求是证据确凿，更不需要对事实的细节和经过有完整的表述，应该做到诉述清楚、逻辑清晰，详略得当，控告理由确实充分。避免长篇大论。

（六）根据证据材料制作证据清单

明确的案件事实可以使公安机关在短时间内全面了解案情，提高立案效率，充实的证据可以提高案件的真实性，提升刑事立案的可能性，在厘清案件事实、收集证据之后，制作一份清晰的《证据清单》、会使公安机关在收取报案材料时对案件证据一目了然。

我们所制定的证据清单内容要素将包括：证据名称、证明内容、证据原/复印件、证据来源、页数及页码。有必要的话，也可根据案件情况，形成可视化图表分析、时间脉络图、法律关系图等一并递交，方便侦办人员立案审查。

证据清单中组织证据可以采取以下方法：

第一种：按照涉刑事实的时间发生顺序组织证据。

第二种：在涉及多起犯罪事实、多个罪名的案件中，按照“一事一组”或“一罪一组”对证据进行分组罗列。

第三种：按照所涉罪名的构成要件组织证据。

第四种：按照法定证据种类进行分类。

环节三：整理成册并进行装订

证据整理、组织完成，出于翻阅便利的角度，我们可以将要提交给受案机关的证据整理成册并进行装订。

三、提起刑事控告

在准备好全部所需报案材料，便可前往公安机关报案。根据法律规定，控告只能由被害人提起，故律师不具备控告人的身份，不能直接代替控告人提起刑事控告，只能指导、陪同控告人提起刑事控告。因此刑事控告必须本人到场。在报案之前，律师应当根据专业经验及法律规定，对公安机关工作人员针对案情可能提出的问询进行梳理，并对控告人进行辅导，帮助控告人在接受公安机关问询时，详尽、准确述明事实。

正常情况下，公安机关收到立案材料后应当出具《证据材料接收单》、《受案回执》。但收到《证据材料接收单》、《受案回执》不等于公安机关已经立案。而是对是否立案进行审查。刑事案件立案审查期限原则上不超过3日；涉嫌犯罪线索需要查证的，立案审查期限不超过7日；重大疑难复杂案件，经县级以上公安机关负责人批准，立案审查期限可以延长至30日（治安案件最长60日），审查期限届满后，根据审查情况会出现两种结果：一是收到《立案决定书》或《立案告知书》；二是收到《不予立案通知书》。律师应根据这两种不同的结果准备下一步工作。

四、公安机关接收材料或立案追诉后的律师工作

（一）公安机关接收材料后立案前的工作

公安机关接收控告材料，在收到立案通知之前，律师作为代理人，应随时追踪案件，定期联系办案人员，了解案件进展，并及时协助办案人员，补充提供证据和相关线索，同时为案件的民事诉讼阶段准备材料（例如受害人受伤情况、经济损失情况、赔偿数额及相应证明文件等），并及时与控告人沟通，反馈案件进展，有变动及时联络客户。

（二）公安机关立案后的工作

经过审查，公安机关认为符合刑事立案条件的，会出具《立案决定书》或《立案告知书》，律师作为代理人，应做好以下相关工作：

1、立案后，推动司法机关进行刑事追诉

立案后犯罪嫌疑人并不一定能及时到案，律师作为被害人的诉讼代理人，应及时提供线索、协助公安机关缉拿犯罪嫌疑人，推动侦查机关呈捕、检察机关批捕、侦查机关移送审查起诉、检察机关提起公诉，法院作出有罪判决, 使得被告人受到刑事追诉。

2、跟进公安机关查扣涉案财物，督促司法机关判令退赔

搜集被控告人的财产线索并提交给公安机关，协助公安机关查扣涉案财物。在涉案财物被查扣之后，督促司法机关特别是法院釆取对被害人退赔优先的原则，使得被害人所受到的经济损失尽可能得到优先补偿，在此基础上才能考虑追缴或者没收的部分。

3、判决生效后协助被害人获得判决书确定的财产利益

刑事判决生效后，涉及财产的部分往往难以执行,需要律师配合被害人跟进, 以推进判决涉及财产部分的执行。

五、公安机关不立案的救济途径

实践中，对于控告，特别涉及刑民交叉的经济犯罪，不受理、不立案是常态。当遇到这样的情况，当事人又该如何救济呢。根据现在的规定，有如下救济途径；

（一）向公安机关申请复议，向上级机关申请复核

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十九条规定：“控告人对不予立案决定不服的，可以在收到不予立案通知书后七日以内向作出决定的公安机关申请复议；公安机关应当在收到复议申请后三十日以内作出决定，并将决定书送达控告人。

控告人对不予立案的复议决定不服的，可以在收到复议决定书后七日以内向上一级公安机关申请复核；上一级公安机关应当在收到复核申请后三十日以内作出决定。对上级公安机关撤销不予立案决定的，下级公安机关应当执行。

案情重大、复杂的，公安机关可以延长复议、复核时限，但是延长时限不得超过三十日，并书面告知申请人”。

根据上述规定，报案人在拿到《不予立案通知书》的七日内，可以向报案的公安机关申请复议，该公安机关应该在30日内作出决定并将《复议决定书》送达报案人。报案人对该复议决定不服，也可以在收到《复议决定书》七日内向上一级公安机关申请复核。

（二）向公安机关的法制部门、督察部门、纪检监察部门投诉

1、向公安机关的法制部门反映

根据《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》相关内容，公安法制部门是公安机关受案立案工作监督管理的主管部门，对同级或下级执法办案单位进行发现、预警、纠正、监督，当事人遇到应该受理的刑事案件不予立案的情况，可向办案单位的同级或上级法制部门反映问题。

2、向督察机构投诉

督察机构对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律等进行现场督察,也包括对刑事案件、治安案件的受理、立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况督查工作。《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》明确规定，如果公安机关不受理报案，可向该机关的同级督察部门或上一级督察部门就相关问题进行投诉。

3、向纪检监察部门举报

根据《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》赋予了纪检监察部门对于报案不接、接报案后不登记不受案不立案、受案立案后不查处,越权管辖、违法受案立案、插手经济纠纷,以及虚报接报案和受案立案统计数据等违法违纪行为,依照有关规定追究相关领导和直接责任人员的责任。公安机关不受理案件，可以向纪检监察机关举报反映问题。

（三）提请检察机关立案监督

检察机关是国家法律监督机关，其负有依法对刑事诉讼实行法律监督权力。当向公安机关申请复议、复核还是没有立案的，报案人可以针对公安机关不予立案决定，向检察机关提请立案监督程序，检察机关有权要求公安机关对予立案进行立案监督，根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关可以要求公安机关对不予立案的原因进行说明，如果不予立案理由不充分的，检察机关可以要求公安机关立案。

《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十七条规定，被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关，认为公安机关对其控告或者移送的案件应当立案侦查而不立案侦查，或者当事人认为公安机关不应当立案而立案，向人民检察院提出的，人民检察院应当受理并进行审查。

人民检察院发现公安机关可能存在应当立案侦查而不立案侦查情形的，应当依法进行审查。

人民检察院接到控告、举报或者发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的，经检察长批准，应当向行政执法机关提出检察意见，要求其按照管辖规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件。

《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十八条规定，人民检察院负责控告申诉检察的部门受理对公安机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的控告、申诉，应当根据事实、法律进行审查。认为需要公安机关说明不立案或者立案理由的，应当及时将案件移送负责捕诉的部门办理；认为公安机关立案或者不立案决定正确的，应当制作相关法律文书，答复控告人、申诉人。

（四）向监察委控告

监察体制改革，也为刑事案件被害人救济开辟了一条新路，根据《中华人民共和国监察法》第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”公安机关民警系行使公权力的公职人员，因此民警也是监察对象。根据第十一条《中华人民共和国监察法》之规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。”由此可以看出，如果公安机关不受理刑事案件的行为涉嫌违法违纪，监察委可依法给予相关人员政务处分，对领导进行问责，向相关公安机关提出监察建议。

（五）直接向人民法院提起诉讼

我国《刑事诉讼法》中规定了一类特的自诉案件，即“被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身，财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件”。如果当时穷尽所有救济途径，仍不能立案的，便可以依据该规定，向人民法院直接起诉。所以，在案件属于自诉案件类型，且符合法院管辖范围，有明确的被告人、具体的诉讼请求并能证明被告人犯罪事实的情况下，被害人即可向人民法院提出刑事自诉。

六、公安机关不接收材料或接收材料后不给回执的救济

在刑事控告实践中还有一种常见情形，也是控告人导致无从下手的一个问题，这就是公安机关不接材料或者接了材料，但不给登记，也不给回执，导致控告人没有任何材料和证据证明公安机关不予立案，结果就是控告人无法对不予立案的行为进行复议和复核，也无法向检察院走立案监督程序。事实上，针对此种情况，可以尝试这种救济途径：根据《公安部关于刑事案件如实立案的通知》（公通字[2000]40号）第8条“110报警服务台对群众反映公安机关刑警队、派出所等单位不立案的投诉，应认真登记并及时转交相关单位处理”的规定，办案人员不遵守程序规定，不给控告人登记填写受案登记表，剥夺程序权利的，控告人可以报110报警服务台投诉。亦可拨打市长热线，即12345，此种方式也很高效。

结语

从当前的刑事司法实践来看，刑事案件的特征与过去发生了极大地变化，传统治安案件逐步减少，新类型的犯罪（尤其是网络犯罪）日益增多，尤其是当案件涉及到有民事或经济纠纷方面的内容。这类案件证据标准高、案件侦查难。而公安机关的任务重、压力大，办案人员有限，对于很多刑事控告案件，往往以属于民事纠纷而不予立案，其中既有控告人缺乏经验和法律专业知识的因素，也有客观条件的制约。因此控告人要提升刑事控告成功的几率，离不开专业的法律支持，必要时需要专业的律师提供法律帮助。律师特别是具有刑事辩护经验的律师，在案件分析能力、案件走向预判能力、证据收集能力、与办案机关的沟通能力等方面具有一定的优势。因此，控告人要学会借助律师的力量。即使控告人不愿委托律师代为控告，也可以在控告前向律师咨询有关事宜，以最大限度保障自身合法权益。

律师办理刑事控告案件，全面了解案件情况、客观分析案件证据、正确适用法律、准确确定罪名是基础。在此基础上选择有管辖权的公安机关提起控告，才更有可能达到成功立案的效果。在这个过程中，亦应注意防控控告人自身风险，避免诬告、虚假诉讼情况的出现；也要注重固定证据的合法性，避免律师执业风险。

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